TEN YEARS OF LEARNING

Friends and colleagues who have English as their mother tongue will be disappointed to see this article being published in Danish, considering that the report I am responding to is in English. However, I first wanted to reach out to a Danish audience, because the Danish Institute for Parties and Democracy [DIPD] is established as a Danish organisation by the Danish Parliament back in 2010, and this report about the first 10 years of lessons learned needs to be discussed by a Danish audience. Unfortunately, so far this has not been the case. I hope this comment by a former Director of DIPD can activate others to respond, not least representatives from the political parties that benefit from the resources allocated by Parliament. However, I promise that an English version of my response will be available soon.

The report from I refer to and comment on is available here: DIPD Learning Catalogue 2021

Derfor en kommentar

Jeg føler det lidt som at være til eksamen, mens jeg læser den knap 40 sider lange rapport ”Learning Catalogue. Documenting Strategic Lessons Learned from DIPD Activities 2011-2020”. Som direktør i opstartsårene 2011-16 har jeg et vist ansvar for den tiårige periode, det italienske konsulentfirma Agency for Peacebuilding er blevet bedt om at undersøge.

Derfor er det måske ikke så mærkeligt, at jeg bl.a. interesserer mig for, om konsulenterne er nået frem til de samme erfaringer, som jeg bl.a. fremlagde i bogen ”Engaging with democracy globally”, da jeg sluttede som direktør for DIPD i starten af 2017. Eller om den nye rapports konklusioner passer med de konklusioner, som fremlægges i konsulentrapporten fra 2015, ”Evaluation of DIPD. Political Party Assistance to Build Democracy”, udarbejdet af norske Marit Haug og Jørn Holm-Hansen.

Efter læsningen synes jeg, at der er behov for en mere nuanceret historieskrivning, end rapporten tilbyder. Ikke på alle områder, og slet ikke i mange detaljer, men på nogle overordnede temaer, hvor jeg synes, at konsulenternes konklusioner er mangelfulde.

Om at forstå historien

Indledningsvis skal det siges, at der generelt er tale om en positiv rapport. Der er masser af henvisninger til vellykkede indsatser i meget forskelligartede og ofte komplekse politiske miljøer. Flere gange nævnes, at instituttets partnere sætter stor pris på DIPD’s særlige tilgang, som er præget af respekt for partnerne, bl.a. fordi de oplever, at de har lært noget og er blevet inspireret af de danske erfaringer. Det virker, som om overskriften på strategien for 2014-17 om ”Idéer som kan inspirere” har været en fornuftig tilgang. Det er jeg glad for at kunne læse sort på hvidt. Der er også mange betragtninger om især indsatsen på kvinde- og ungdomsområdet, som flugter fint med den norske rapport fra 2015.

Desværre er det svært at forstå instituttets udvikling over tid. Man kan af opgavebeskrivelsen læse sig til, at det heller ikke har været hensigten i bestræbelsen på at dokumentere, hvad man har lært om det, som kan føre til ”langsigtede demokratiske forandringer”. Måske derfor er der ingen henvisninger til de mange dokumenter, som kunne kaste lys over historien.

Men som udenforstående læser havde været nyttigt at forstå de antagelser om politiske og demokratiske forandringer, som indgik i grundlaget for instituttets etablering i 2010. Forarbejdet var nemlig ikke så ringe endda. Det involverede bidrag fra en række af de institutioner og enkeltpersoner, som for et årti siden vidste mest om såvel positive som negative erfaringer af den hidtidige demokratistøtte til politiske partier. Erfaringer fra Norge, Sverige, USA, Tyskland, Storbritannien og Holland, med indspark fra erfarne iagttagere som amerikanske Thomas Carothers og britiske Greg Power.

Tillad mig at citere, hvad Thomas Carothers skriver om den første generation af støtte til politiske partier i bogen ”Confronting the Weakest Link. Aiding Political Parties in New Democracies” fra 2006. Det er stadig et standardværk på området:

”As the troubled state of political parties in new or struggling democracies makes clear, the efforts over the past twenty-five years by Western party aid organizations to bolster and advance political party development has had at best very limited effects. Party aid has strengthened the capacity of numerous parties to carry out electoral campaigns, stimulated some of them to introduce modest internal reforms, and helped widely disseminate within political party circles ideas about the roles parties should play in a democracy and the organizational characteristics that match best with these roles. Yet party aid has only very rarely had transformative impact on the basic organizational make-up and operational features of recipient parties.”

Erfaringerne ved DIPD’s start pegede altså klart på, at der var behov for at udvikle nye og anderledes tilgange. Carothers peger bl.a. på følgende (side 217):

  • abandon cozy party-to-party cooperative relationships that lack any real focus;
  • avoid the tendency to poorly planned study tours;
  • more recourses to serious assessments of the political parties and overall political life;
  • programs that bridge the gap between parties and civil society beyond just NGOs;
  • strengthen party systems, by learning more about multiparty dialogues.

Derudover blev der peget på, at der var behov for direkte involvering af centrale ledere i de politiske partier, hvis man skulle gøre sig håb om varige forbedringer; at der var behov for et stærkt sekretariat til at støtte de politiske partier, sådan som erfaringerne fra Norge med et svagt sekretariat var et godt eksempel på; og at partistøtten måtte lære af de erfaringer om langsigtede partnerskaber, som udviklingsmiljøet havde indhøstet gennem årtiers indsats.

Og meget andet. Det kan man læse mere om i det grundige materiale, de politiske partier i Folketinget fik udarbejdet frem til beslutningen i maj 2010; og dels i instituttets første strategi for 2011-13: ”Politiske partier i en demokratisk kultur”. I øvrigt kan det nævnes, at der ved instituttets start var både politiske og akademiske stemmer i det danske miljø, som stillede spørgsmålstegn ved muligheden for overhovedet at skabe forandringer på dette område. Årtiers indsats fra lignende institutter kunne ikke dokumentere sådanne forandringer, lød argumentet.

En bedre forståelse af historien, både om DIPD specifikt og partistøttearbejdet generelt, kunne have bidraget til at give rapporten mere realisme og kvalitet på de områder, jeg nu vil nævne.

Behov for grundige analyser

En af rapportens vigtigste anbefalinger handler om nødvendigheden af altid at investere i det forberedende arbejde, især behovet for tilstrækkelig analyse af den sammenhæng, man skal arbejde i. Partnerens rolle skal analyseres, herunder karakteren af partiernes organisering og ledelse, og landets politiske situation ligeså.

Naturligvis en anbefaling jeg er enig i, og en tilgang som har været en del af DIPD’s værktøjskasse lige siden starten, fordi det som netop nævnt var en anerkendt generel svaghed i det hidtidige arbejde. Det vidste man altså allerede i 2010. Og derfor blev der afsat særlige bevillinger [til partierne og instituttet] til at gennemføre fornuftige forundersøgelser, inden et projektdokument blev udarbejdet. Ansøgningsformater gjorde det tydeligt, hvilke informationer der var brug for. Arbejdssproget var selvfølgelig engelsk, så fremtidige partnere kunne følge med og bidrage med viden og forståelse.

Naturligvis kunne man næsten altid gøre det bedre. Og naturligvis var gode analyser ikke altid garanti for, at projektet blev vellykket. Men jeg er ret sikker på, at forarbejdet generelt bidrog positivt til, at langt de fleste af de forslag til DIPD-indsatser, som blev fremlagt for bestyrelsen, var så realistiske og forankrede, som det var muligt.

Desværre er konsulenternes anbefaling på dette område formuleret i yderst generelle vendinger. Rapporten giver ingen konkrete eksempler på, at en indsats er mislykket, fordi analysen har været fraværende. Heller ikke eksempler på, at indsatsen modsat har været virkelig vellykket, fordi analysen har været grundig og præcis. Rapporten bliver underligt blodfattig uden de konkrete eksempler.

Og selvfølgelig kunne det også have været interessant at grave dybere ned i problematikken for at vise, at meget grundige analyser sagtens kan være helt forkerte; at det ikke altid er muligt for selv de bedste iagttagere at forstå og forudse, hvad der foregår i fjerntliggende og anderledes politiske systemer og partier; at partnere kan have et ønske om at male virkeligheden lysere, end den egentlig er, og dermed bidrage til at gøre indsatserne utilstrækkelige eller ligefrem urealistiske.

Derfor er det ikke nogen enkel opgave at bygge det fundament af informationer og viden, som en realistisk forandringsstrategi nødvendigvis må hvile på. Hvilket understreger behovet for, at der ikke kun skal analyseres i starten af et projekt, men løbende – som også foreslået. Hvordan man sikrer det, og hvordan man får nok resurser til at magte det, kunne have været interessant at få konsulenternes bud på.

Behov for langvarige partnerskaber

I DIPD’s nye strategi for 2021-25 understreges partnerskabet som et helt grundlæggende element i instituttets arbejdsmetode. På sidste side skriver man:

”Det væsentligste værktøj bliver udviklingen af vores arbejde med partnerskaber. Demokratiudvikling er en langstrakt og krævende proces. Derfor bevæger vi os fra projekter til partnerskaber, så vi styrker og understøtter den langsigtede relation med vores partnere.”

Konsulentrapporten bekræfter, at det er en rigtig tilgang, som har bidraget afgørende til gode resultater i det første årti. Især hvis der er tale om langvarige partnerskaber, som rækker ud over den normale projektcyklus på tre års tid.

Her havde det været interessant, hvis konsulenterne til at starte med havde set på, hvordan fordelingen af kortsigtede projektindsatser og langvarige partnerskaber så ud gennem de første ti år. Resultatet ville have været en måske overraskende stor andel af langvarige samarbejder. Eksempelvis flerparti-aktiviteter i Nepal, Bhutan, Myanmar og Kenya. Og parti-til-partiaktiviteter i Tanzania, eSwatini, Bolivia, Colombia og Palæstina.

Nødvendigheden af at tænke i langsigtede og risikovillige indsatser ligger klart beskrevet i instituttets første strategi. Den er blevet fastholdt i efterfølgende strategier. Den blev bekræftet af den norske rapport i 2015 – og nu igen i den italienske konsulentrapport.

Derfor er det også et uforståeligt og unødvendigt forsøg på at omskrive historien om DIPD at antyde, at man først i 2021 bevæger sig fra projekter til partnerskaber. Det kunne man have konstateret, hvis man havde undersøgt den eksisterende dokumentation bedre.

Så kunne man i stedet have taget fat på en problemstilling, som ikke har tiltrukket sig konsulenternes opmærksomhed: hvordan man udfaser et partnerskab på en god måde! Det burde DIPD allerede have gjort sig flere tanker om i min direktørtid. For hvor lange skal langvarige partnerskaber egentlig være? Fra andet udviklingsarbejde har jeg selv erfaret, at der sagtens kan være behov for 10-15 år. Men det afhænger af omstændighederne: landets politiske situation; om der er andre partnere involveret; hvordan udfasningen er blevet planlagt.

Den triste sandhed er, at det netop er omkring udfasningen, at meget udviklingsarbejde fejler. Ingen af partnerne har [især hvis samarbejdet ellers fungerer godt] for alvor lyst til at se afskeden i øjnene. Men det er måske netop, når man når denne målstreg, at al bragesnak om gensidig respekt og partneren i førersædet skal stå sin prøve. Det er forudsætningen for at man kan sig selv i øjnene efter mange års samarbejde.

Derfor en opfordring til instituttet om at tænke sig godt om og sammen med sine tidligere og nuværende partnere udarbejde retningslinjer, som gør udfasningen til en god begyndelse på en ny fase i partnernes udvikling, snarere end en frustrerende oplevelse ved slutningen af et langt samliv.

Kunsten at lære af ’fejltagelserne’

Udover at bruge mere krudt på udfasningen, kunne jeg have ønsket mig, at rapporten havde givet nogle bud på, hvorfor et antal investeringer ikke bare på papiret var risikovillige, men i praksis endte med at blive stoppet i utide eller stille løb ud i sandet.

Tag Egypten efter starten på det arabiske forår i de første måneder af 2011. En aktivitet som DIPD [i et tæt og frugtbart samarbejde med DEDI] kastede sig ud i med fynd og klem, sammen med andre danske aktører, og med en klar understregning til bestyrelse og offentlighed om, at det var et risikofyldt farvand. Her blev der også lavet grundige forundersøgelser, bl.a. i samarbejde med hollandske NIMD og andre danske aktører. Til sidst var det nødvendigt at lukke det hele ned, da militæret og diktaturet vendte tilbage, ikke mindst af hensyn til partnernes sikkerhed. Hvad kunne være gjort bedre?

Et andet eksempel er Zimbabwe, som jeg personligt var ansvarlig for. Her var det med NIMD som en slags seniorpartner, og med en lokal organisation i førersædet. Vi finansierede [sammen med bl.a. EU] og inspirerede [med erfaringer fra andre lande Nord og Syd]. Det øverste lederskab i partierne i Zimbabwe var involveret. Trods masser af viden og tålmodighed i forberedelserne viste det sig, at det var umuligt for alvor at flytte noget. DIPD trak sig ud, mens hollænderne fortsatte.

Både Egypten og Zimbabwe er eksempler på flerpartiindsatser styret af DIPD’s sekretariat, men med masser af deltagelse fra politikere fra de danske partier. Som det også har været tilfældet i Nepal og Bhutan. Men der er også en del eksempler på parti-til-partiindsatser, som ikke endte med at leve op til forventningerne. Det havde været interessant at få nogle øjne udefra til at vurdere, hvad der gik galt.

Samarbejde med ambassaderne

Eksempler fra Nepal, Bhutan, Egypten, Zimbabwe, Tanzania, Ghana og Bolivia illustrer ikke bare diversiteten af politiske virkeligheder, men også en anden af rapportens anbefalinger: behovet for at undersøge mulige ’synergier’ med de danske ambassader. I alle de nævnte lande var der nemlig fra starten et samarbejde med det offentlige Danmark.

Men karakteren af ’samarbejdet’ var forskelligt fra land til land. Sådan måtte det i sagens natur være. For DIPD var det afgørende at gøre det krystalklart, at vi var en selvstændig organisation, med en selvstændig bestyrelse, med en selvstændig politik og strategi. Jovist, finansieret af staten via udenrigsministeriet, men ikke desto mindre selvstændig i ordets bedste danske forstand, med armslængden respekteret, mm.

Derfor havde det været interessant, hvis rapporten havde været tydeligere omkring forståelsen af begreber som ’samarbejde’ og ’synenergi’, og hvis konsulenterne havde sat sig ind i karakteren af samarbejdet i de forskellige landesituationer. Formuleringer i rapporten antyder, at man er opmærksomme på, at dette ikke altid er så lige ud ad landevejen, som man kunne ønske. Desværre kommer der ikke eksempler på bordet.

Et eksempel kunne være Nepal, som projektdokumenter og rapporter gør det muligt at følge fra starten, og som faktisk fandt sted på eller omkring den danske ambassade i Kathmandu, med skiftende ambassadører aktivt, kreativt og konstruktivt involveret. Jeg vil tillade mig at kalde det for et eksemplarisk eksempel. Gensidige orienteringer, uden at vi kompromitterede vores fortrolighed med de politiske partier. Åbenhjertige frokostmøder på ambassaden med politiske ledere, som gav alle deltagere værdifuld information og opbyggede en tillidsfuld atmosfære. Med ambassadøren repræsenteret ved flere officielle arrangementer, hvor vores respektive roller blev klargjort.

Bhutan er et ret specielt eksempel, fordi DIPD blev nævnt i den aftale, som blev udarbejdet mellem Bhutan og Danmark som afslutning på det officielle udviklingssamarbejde. DIPD fik tildelt en rolle omkring videreudviklingen af landets demokrati, og uden dette havde det ikke været muligt at positionere instituttet så centralt og tillidsfuldt, som tilfældet var. Ingen anden aktør på området havde tilnærmelsesvis den adgang til civile organisationer og politiske partier som DIPD, takket været Danmarks årelange og gensidigt respektfulde samarbejde.

Et tredje eksempel kunne være Zimbabwe, som jeg også vil betegne som eksemplarisk, men i sagens natur meget forskelligt fra Nepal. Også her blev der udvekslet information om situationen i landet; og ambassaden bidrog aktivt til at åbne døre, som vi ikke alene kunne dirke op. Ligesom der blev afholdt møder med den hollandske ambassade, EU-repræsentationen og FN-organisationer, altid uden at vi kompromitterede vores tillidsforhold til de lokale aktører.

I Egypten var der hyppige møder med ambassadøren. I Tanzania var der orienteringer både fra det danske sekretariat og partier. Det samme er tilfældet med Ghana og Bolivia.

Når man læser rapporten, får man fornemmelsen af, at konsulenterne ikke helt forstår, hvordan vi i Danmark har udviklet samarbejdet mellem det officielle Danmark og civilsamfundets institutioner. Herunder accepten af de forskellige roller, vi udfører. At være opmærksom på dette er ikke blevet mindre vigtigt i de senere år, hvor man kan få indtryk af, at regeringen betragter den officielle udviklingsstrategi som en strategisk ramme for alt dansk udviklingssamarbejde. Hvis det er tilfældet, kan der være behov for at skærpe udformningen af ’samarbejdet’ og klargøre en fælles forståelse af ’synergier’. Det gælder for hele udviklingsmiljøet, men det er især kritisk for en institution som DIPD, der arbejder i sensitive politiske sammenhænge.

Flerparti kontra parti-til-parti

Ved instituttets start i 2010 var det en udbredt erkendelse i det globale parti- og demokratistøttemiljø, at investeringer i flerparti-indsatser gav større udbytte end mere traditionelle parti-til-parti-indsatser. Alt for meget parti-til-parti-samarbejde gik op i hat og briller og en endeløs række af gensidige delegationsbesøg uden dybere kvalitet. Derfor betragtede mange det som en styrke, at Folketinget besluttede sig for en lov, som gik på to lige stærke ben. Det ene naturligt varetaget af de politiske partier repræsenteret i tinget. Det andet varetaget af sekretariatet, med involvering af de politiske partier i det omfang, det lod sig gøre.

Hvilket det heldigvis gjorde. Mange danske politikere har deltaget i godt planlagte møder og kurser i flerpartilande som Nepal, Bhutan, Egypten, Kenya, Tanzania, Malawi og Myanmar. Endnu flere har mødt delegationer fra disse lande på besøgene i Danmark, ved fejringen af Grundlovsdag, ved konference om kvinder i politik, eller ved afholdelsen af kommunalvalg. Kun i et enkelt land, Zimbabwe, blev partirepræsentanter aldrig involveret, efter ønske fra de involverede lokale politiske partier og den lokale partner.

Konsulenterne henviser til flerpartiarbejdet i Nepal som en model, som bør fremmes og kopieres. Især fordi den har været præget af stort lokalt ejerskab og dermed også har været efterspørgsels-baseret. Det har konsulenterne helt ret i! Hvis man vil have flere detaljer om, hvordan det er lykkedes, kan man finde dem i min bog fra 2017, Engaging with democracy globally, i artiklen ”Ownership, leadership and trust”. Her fortælles historien fra starten i 2010 og frem til slutningen af 2016.

Eller man kan læse om det i de fyldige årsberetninger fra instituttet, som ligger på hjemmesiden. Her ligger også interessante dokumenter produceret af det dygtige flerparti-sekretariat i Nepal. Det er rent faktisk ret imponerende, hvad man har fået for de penge, som er investeret i arbejdet. Og i en lille parentes kan nævnes, at flere af de nepalesiske politikere, som har bidraget til at udvikle og cementere ejerskabet, netop nu sidder i betydningsfulde stillinger, bl.a. som ministre.

Nepal er ikke et eksempel på, at partistøtte kan forandre alt. Nepal viser på mange områder, hvor svære og langsommelige forandringer kan være. Men arbejdet hér dokumenterer i hvert fald tesen om, at uden direkte kontakt til og støtte fra centrale personer højt oppe i de politiske partier er demokratiseringen af de politiske partier som regel håbløst urealistisk. Meget anderledes ville det næppe være med et tilsvarende eksperiment i et dansk parti.

I den nye DIPD-strategi [vist nok vedtaget inden konsulentrapporten var helt færdig] lægges der op til ændringer i måden at bedrive flerparti-arbejde på. Med en større direkte rolle til de danske partier, og måske en tilsvarende mindre til sekretariatet. Hvordan det kommer til at fungere i praksis, er ikke så let at blive klog på. Hvordan det er foreneligt med de retningslinjer for brugen af bevillingen, som loven fra 2010 lægger op til, kan jeg ikke vurdere.

Og meget andet

Ser man på rapporten som helhed, er det mit gæt, at ingen af de fremlagte anbefalinger kommer som en overraskelse for de involverede i DIPD, hverken hjemlige aktører eller samarbejdspartnere ude. Men jeg synes godt, at man kan tillade sig at være skuffet over, at konsulenterne ikke har formået at grave nogle spadestik dybere i forhold til det udgangspunkt, DIPD startede med, da loven blev vedtaget i 2010.

Det kan naturligvis skyldes, at konsulenterne ikke har haft tid og resurser nok til at grave dybere. Måske kan det også skyldes, at konsulentfirmaet ikke har parti- og demokratistøtte som sit primære arbejdsfelt, i hvert fald ikke hvis man alene forlader sig på de beskrivelser, der findes på organisationens hjemmeside. Her dominerer fredsbyggeri, med en vision om ”at fremme forhold, som bidrager til at mindske konflikter, reducere vold og bidrage til varig fred i Europa, i nabolandene, og i verden”. Her spiller demokrati og politiske partier naturligvis en vigtig rolle, men det er ikke nødvendigvis det samme som at kende dette indsatsområde så godt, at man på overbevisende vis kan vejlede andre organisationer.